《土地出让金收支管理办法》近日基本修订完成。该文件提出，调整建设用地出让涉及的“两税一费”：城镇土地使用税提高两倍，新增建设用地有偿使用费和耕地占用税各提高一倍；在财政部系统(即国库)中设立“国有土地有偿使用专账”，按照国有土地出让金收入的一定比例建立“国有土地收益基金”，地方政府不得作为当期收入安排使用。
上述办法的积极意义显而易见。从小处说，通过重新划分土地收益及收支分离，可以对地方政府卖地冲动实行遏制；从大处说，中国的土地财政改革牵一发而动全身，几乎涵盖了从中央政府到地方政府、从公权部门到私营部门、从城市居民到农村人口等中国社会全部关系。只要这个问题解决好了，则其他关系全局的重大体制攻坚亦可相应比学赶超。
改革的必要性毋庸置疑。较长一段时期以来，许多地方政府无法遏制“以地生财”的冲动。随着大量土地被征用，出现了广大的失地农民，他们失去赖以生存的家园，却未能获得足够的生活补偿，成为失地又失业的弱势群体；而土地价格上扬，房价急剧攀升，又造成大量望房兴叹者与债务沉重的“房奴”。凡此种种，显然有悖于和谐社会之要义。
但是中国国情的复杂性，决定了土地财政改革不能沿用头痛医头脚痛医脚的旧套路。不久前，国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方政府，土地出让金净收入已经占到政府预算外收入的60%以上。这种极不合理的状况，固然有着法律空白、监督不力的诱因，但在另一方面，中央与地方财权、事权不相匹配，更是卖地冲动难以遏制的症结。
核心制度的缺失，不仅导致新供给的增量制度难以发挥预期作用，而且过去曾经发挥过作用的存量制度也会因效率释放殆尽而难以像过去一样有效发挥作用。举个相类似的例子，温家宝总理在今年中央农村工作会议上强调：“千万不要以为农业税取消后，农民负担问题就从此解决了。如果改革不彻底，我们就可能面临两种严重情况：一种是各种乱收费乱摊派乱�？罹硗林乩矗┟窀旱３鱿址吹�；一种是农民基层组织难以正常运转，无法履行应尽的职责�！�
在很多地方，土地收益对于事权的支撑远远大于农业税收，因此，温家宝的上述担心完全可以移植到土地出让金管理办法的变更中来。事实上，在这个很容易被情绪化的问题上，部分官员不负责任、以权谋私，部分奸商囤积居奇、倒买倒卖，其实只是浮在水面上的冰山一角。如果没有彻底的改革，仅凭收支分离、垂直管理等等，最终难免衍生出其他种种积累莫返之害。
作为成功经验之一，中国的地方政府是一个个有着相对独立利益的经济人，在很长时间里，这种安排甚为有效地填补了计划与市场的空白之处，只不过，随着市场经济不断前进，市场主体不断发育，其副作用开始凸显并阻碍于下一步的发展。其中最典型处在于，政府机构的运行标准常常会与原来设置该机构时所要求的公共职能不太相干，甚至，他们还可能利用自己的信息和资源优势，以牺牲公众利益为代价，来获取自己的好处，从而使资源配置处于某种低效率状态。
由于信息不对称客观存在，中央政府与地方政府倒逼、反倒逼的非良性博弈，只能通过彼此职能的转换，即向公共服务型转变的方式予以破解。否则的话，当制度安排不能杜绝下级政府与民争利，那么该制度安排同样不能杜绝上级政府与民争利。
（来源：国际金融报 作者：葛丰）
