透视市场经济下的政府审批

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			首页>>网络热点网络热点>>新闻报道透视市场经济下的政府审批 2001年12月03日 11:30 　　声明:本版文章之版权属于原作者及原刊载媒体，如转载请与原刊载媒体联系，谢谢合作。　　中国入世了。民众憧憬着原装进口优质商品大幅降价，民营和私营业主期待着更加开放和公平的经营环境，政府机构正根据世贸组织的要求逐步规范着日常工作，其中首要的工作之一是清理和削减行政审批。我国由计划经济沿袭下来的审批制度，虽然不一定为一般民众所切身感受，但其种种弊病早已严重妨碍了市场经济的健康发展，到了非改不可的程度。　　多少事项要审批说不清道不明　　中国究竟有多少事项需要经过审批？这简直就像问金庸笔下的武术门派有多少个，恐怕没人能说得清楚，甚至一个有审批权的部门领导，可能也说不清自己部门管理的审批事项有多少。　　一个外商要投资生产化妆品，先要把可行性报告交给轻工部门和外经贸部门审批。租用土地建厂要经过土地管理部门审批。建立厂房要经过规划部门审批。厂房建好后生产之前要经技术监督部门审批并颁发安全生产许可证、由卫生防疫部门审批并颁发卫生许可证才能投产。排污要经过环保部门审批。推销产品的广告用语要经过工商部门审批。进行市场调查的方案要经过统计部门的审批。在街上挂宣传广告要经过城管部门或公安部门审批。做电视广告的内容要经过广告管理部门审批。从外地聘用人才要经过人事部门审批，否则户口无法落实。在各地销售产品，可能还要经审批后办理销售许可证、准销证或类似手续。地方性的审批设置与否、何时设置，完全取决于省市甚至县一级的管理机构。难怪有人说，在中国干事，除了要搞清楚相关法律，更重要的是要弄清有哪些审批手续要办，否则绝对是麻烦不断。　　如果一个项目资金已经投下去，在产生效益以前被某个审批关头卡住，企业常常处于进退两难的境地。对一个企业来说，如果技术监督部门的审批通过后卫生防疫部门的审批迟迟通不过，那先行投产就属于违规行为，尽管两者审批的内容极其相似。企业如果此时撤资不干，不仅前期的投入等于白扔了，关闭企业的手续也同样不简单。　　审批事项过多、过滥，已经成为政府承认并正在极力克服的公害。各地纷纷成立的各类“开发区”等，几乎无一例外地将“简化审批手续”作为吸引投资的亮点或优惠政策：别的地方要办的几十种或十几种审批手续，在开发区被合并或减少为十几种或几种。实际上各地的开发区内已成为审批环节最少的地带，也是中国经济增长最快的地带。　　期限难料“时间就是金钱” 　　办理各种各样的审批要花多少时间？这是一个无人能够准确回答、无人敢于准确回答的问题。　　尽管一些机关也规定了审批期限，但这类规定不但起不了什么作用，有时反而给申请者带来更多麻烦。管理机关在期限快满时，可以因为申请表上某一处微小的涂改痕迹，本该用激光打印机却用了普通打印机，领导人的签字看上去与原来稍有不同，某张表格上缺了一个章等等而拖延审批期限。申请者为了改正这种无关紧要的错误，可能要花上几天的时间，飞行数千公里。如此一来，没有在规定期限内审批完毕的责任，自然就被推到了申请者身上。这种做法本来是审批机构为了掩饰工作拖沓而采取的应付措施，却常�；岜恢鞴芑鼗蛄斓嫉背晒ぷ餮纤嗳险�、一丝不苟的典范。在某些负责审批的官员看来，手续不复杂、当事人跑的次数少就不能足以显示审批事项的重要性和权威性。　　冗长而繁琐的审批程序，往往使申请人对产品何时才能通过审批完全没谱。就拿化妆品企业来说，准备夏季上市的爽肤液，如果在年初提交申请，常常到年末的隆冬都拿不到批文，于是产品在漫漫审批中过季了。一种国际流行的唇膏要引入中国市场，厂家必须提出进口申请、送样检测、召开专家会议进行安全性论证等等。经过一年甚至更长时间，到审批手续终于完成时，这种产品可能已经被市场淘汰。结果，前期的一切努力都打了水漂，造成惊人的浪费，其中也包括了审批者的劳动。　　市场经济的规律之一是应变快者生存，而审批制则弱化了反应能力与生存的关联，代之以“能通过审批者生存”。尽快审批比尽快适应市场显得更为重要。申请者为了赶时间，时常得拿钱打点。因此在跑手续者的口中，“时间就是金钱”自有其特别含义。　　无形围栏防“君子”不防“小人” 　　审批对市场经济能起什么样的作用？从管理者的角度看，审批等于设置了一道围栏，从“源头”上把关，杜绝在审查中发现的不合格产品上市。例如，对审批认为不具备经商条件者拒绝发给工商执照，对卫生状况较差者拒绝发给卫生许可证，对可能影响环境的产品禁止销售，对不符合安全指标的产品禁止生产和销售等等。除此以外，审批可以使管理者对经营者的基本情况有一定掌握，完成各种统计工作非常方便。然而，一次又一次的市场整顿，不断提高入市门槛、严把审批关，为什么总是难以看见实际效果，而守法的生产经营者反而被折腾得不厌其烦呢？　　市场就像一个“没有围墙的公园”，审批则构成一道由管理部门掌握钥匙的围栏，其阻挡作用完全依赖游人自觉地不去翻越。审批对游园者的监督、过滤作用，在审批完成的同时也即终止。事实上，很多不法者根本不去费力办理审批手续，他们的假货照样进入了市场。有的一干就是几年甚至十几年，如果不闹到死人翻船的程度，或是“不幸”遇上了执法大检查，他们完全可以毫无顾忌地干下去，甚至发展成为相当大的产业。个别省份自发形成的汽车拼装市场，在当地公开长期经营，若不是遇上国务院组织的市场整顿，根本就不会停业。　　通过了审批的生产经营者，也未必都可信赖。我们常常遇到这样的事情，在审批的公园用地上盖起了别墅，执有熟食执照的人在卖二手车等等。这类情形审批时无法预料，靠审批无法避免，强化审批也不会有什么改观。　　与对违法违规者的无能为力相比，审批制对守法者的束缚却十分明显，影响也是灾难性的。正规企业的产品上市要经过七审八批，等审完了批完了，市场已经没有你的位置了，而制假者却因此获得了更大的活动空间。一边是守法者排长队等审批，一边是什么手续也不办的人在抢占市场。比如合法进口化妆品要等待一年左右才获批准，非法产品出厂当天就可以摆上超市的货架。让守法者带着审批的枷锁与不法者竞争，守法者在起跑线上就已经输了。　　本来如果让守法者方便又自由地进入市场，可以对不法者形成竞争性抑制，但在层层审批的束缚下，这种抑制力被极大地削弱。为了生存、为了不错过入市的有利时机，守法者有时不得不“未批先行”，成了实实在在的“被逼”违法违规者。　　以强化审批、增加审批种类来提高进入市场的围栏，结果必然是该管的没管住，不该受影响的反受其累。一次次管理冲击波总是令守法经营者哭笑不得，不法经营者满不在乎或只需避避风头，风头一过，他“胡汉三又回来了”。这样，被逼违法违规者不减反增，形成恶性循环：市场秩序混乱导致政府以增加或强化审批的方式加强管理———守法企业要办更多手续、步履艰难，而逃避审批的企业继续我行我素、冒着“未经审批”的风险在市场上先行一步———市场秩序进一步混乱。　　审批权，资金的黑洞腐败的温床　　审批是行政权力非常直接的体现。审批权对管理机构及其人员的腐蚀作用，早已显得十分突出。在市场经济时代，进入市场才能获利，而审批者手中则掌握着进入市场的钥匙。这把钥匙发不发、发给谁、什么时候发、如何发，不免受到金钱的影响，甚至由金钱来决定。审批程序远不如正规招投标那样公开、公平，审批手续要不要收钱以及收多收少，常常是一笔糊涂账。　　据一位化妆品行业的资深人士介绍，一盒进口眼影中有16种颜色各异的小粉块，在市场上是作为一个产品销售的，但有关部门却要求，申请许可证要按16个产品申报，尽管这些粉块除了颜色不同外成分完全相同。因为一个产品的审批费用大约1万元，16个产品的审批费用则约为16万。商家为了减少前期支出，只好在一盒中只放一种色块，结果使用眼影的人个个眼眶子相似，缺乏个性。　　人们在想，如果没有“钱”的因素，行政审批还会不会那么多。你看，新购的汽车上牌照一律要交检测费，难道崭新的汽车就没有一辆质量过关的吗？外地引进高级人才要在人事局交一笔“人才测评费”，由专科毕业的办事员对待引进的各类高级专门人才进行“考测”。无磷洗衣粉除必须标明“无磷”外，在某些地方还要交费进行检测并在当地环保局备案，然后由当地登报公告。即使产品确实无磷，而且其他地方早已进行过检测，这一套程序仍然不能免除。检测、备案和登报费用交了以后，测没测只有天知道。不交费则真正的无磷粉也不让卖。由于各地、各级卫生防疫部门都对食品卫生加强监督管理，某大型冰激凌生产商光交给各地的检测费、注册费、备案费等杂七杂八的费用，每年就达千万元以上。一些地方的防疫部门其实只收钱不检测。　　对此，国务院专门成立“减负办”，不停地发文，禁止以各种方式收取此类费用，但各种各样的审批收费如同雨后的野草，铲除的速度总也赶不上增长的速度。难怪有人说搞钱既快又不犯法的最佳途径，就是设审批收费。　　审批机构的工作人员如何以及是否从审批中获得好处，在很大程度上取决于他们的操守与胆量。掌握审批权的人要完全抵制诱惑相当困难，因为这种诱惑实在太大、太普遍、太让人觉得不取可惜、太让人觉得没什么风险、太容易让人不知不觉中陷得很深而无力自拔。某些单位的腐败案在短时间内出现“前赴后继”现象，甚至连犯罪行为方式、触犯的罪名都完全一致，因为审批权没有随着犯法者的下台而发生任何改变。后来者与前任面临着同样的诱惑。中国政府官员因掌握较多的审批权而面临更多职业风险，中国也有着庞大的、因掌握审批权而发生腐败的候选人队伍。依赖管理者的个人素质来克服这种风险，已被证明是不可靠的。　　合法、非法“审批”和法律谁说了算　　行政审批过多、过滥，实际上是政府在法律框架以外另添了一套运转机制，这不仅使法律授予公民或法人的某些权利变得难以实现，而且时�；煜撕戏ㄓ敕欠ǖ慕缦�。例如，某个知名度极高、信誉良好的洗衣粉在某地销售时被当地环保部门宣布为“无证”商品，并与假冒伪劣产品一样进行“曝光”和“�？睢�，消费者以为这是不合格产品，感叹连著名厂商都不顾信誉，甚至以此为由进行投诉。其实该产品没有任何质量问题，早已在生产地通过了环保检测，只是没有在当地报批、办理所谓“达标许可销售”一类的许可证。而这是国务院三令五申禁止的乱收费。在这样的案例中，生产商没有任何违法行为，但受到的实际惩�？赡懿谎怯谖シㄐ形暮蠊�。生产商要想讨个说法又很困难，因为找不到什么法律依据说环保部门不能设置这样的审批，如果提起行政诉讼，也未必有什么好结果。　　行政审批设置的不确定和不透明，经常使法律规定可以做的事情变得未经审批就不能做，但行为人却并不知晓也不大容易、或不可能从一般途径知晓。比如一个新企业开张在窗外挂标语烘托喜庆气氛，香槟刚开瓶就收到一张罚单，因为挂标语要经过市容管理部门审批，但这一条在“法律汇编”或“企业手册”上根本没有记载，不到被罚的时候谁也不可能知道。　　某些突然设置、法律出处含糊不清的审批，给人的感觉简直就是“宰你没商量”。某企业在自家门前竖了几年的标牌，会突然被城管部门要求补办审批，不然就得摘除。对企业来说，补办就得交钱，不补，被摘了牌就可能让来访的客商找不到门，以为它卷款逃匿了。企业主为这种突如其来的审批花了钱，就像遭了“打劫”一样别扭。　　还有生产许可证，过几年就得换一次，最让生产经营者提心吊胆的是“过渡期”。因为审批文号更新以后，那些带有老批号的、早已进入流通的产品，就属于“使用过期文号”，成了随时可能导致挨罚的“定时炸弹”。由于很多企业根本搞不清这些“炸弹”流向了何处，所以在过渡期挨罚几乎是不可避免的。至于因换证而导致的更改设计、重新印刷包装材料、淘汰尚未用完却不能继续使用的包装材料所花的费用，自然要由企业自己承担。　　清理过滥审批为市场经济发展“松绑” 　　政府对市场进行管理的理想状态，应是守法者可以自由地从事自己的业务，违法者处处感到不便和危险。市场这个“没有围墙的公园”既然不可能被无形的围栏挡住，其管理模式就应当适应这种客观现实。市场经济是法制经济，一系列法律法规为生产经营者指明了“游园规则”，游园者完全可以、也应当按规则调整自己的行为，并对自己的行为承担责任，不需要政府以审批的方式先行把关，况且实践已经证明这种所谓的把关缺少实效、弊端甚多。通过强化审批管理、追究失误者责任等方式来提高审批质量，不但不能减少、反而可能凸显和强化审批制的弊端。我国有相当一部分审批不是怎么才能做好的问题，而是如何尽快撤销的问题。　　行政审批过多、过滥所表现的制度性缺陷，与我国政府机构过多、过杂和管理权限过宽又多有重叠互为因果。其“治理整顿”也应与政府机构精简和转变职能结合起来进行。减审批而不减机构，审批会直接或变相地反弹，因为政府机构总要以某种方式行使权力。只减政府机构而不削减职权和转变管理模式，则相关机构迟早会“再生”，因为活摆在那里总得有人干，没有哪个机构比政府更有权威性。因政府机构撤销而把审批权“下放”给行业协会一类的机构，可能会导致比“换汤不换药”更糟的局面。因为行业协会不属于政府机构，审批不当时，当事人连通过行政诉讼获得补救的机会都没有。　　清理行政审批不仅涉及到提高政府工作效率，而且在加入世贸组织后还关系到国际法律义务。因为从该组织要求的“依法办事”和“透明”等原则来看，随意设置或增加审批、无法律依据地设置审批、设置内部掌握不公开昭示的审批、对审批缺乏有效监督、审批不当时缺乏补救手段等等，都可能被视为与其规定相悖。应当借我国加入世贸组织的契机，尽快对行政审批进行专项治理，提高政府依法管理的水平。(一石) 　　摘自：《法制日报》2001年12月3第五版网络热点网络热点>新闻报道

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