加强对纪委书记的监督，避免监督者的监督权成为新的腐败源头，应成为民主政治建设中的必破之题

　　文/《瞭望》新闻周刊记者李松

　　11月20日，湖南省长沙市中级人民法院以受贿罪、巨额财产来源不明罪，两罪并罚，一审判处郴州市原纪委书记曾锦春死刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。

　　曾锦春，由一个纪检官员，蜕变为彻头彻尾的腐败分子，以其特殊的身份和贪婪的本性，让公众心理震动——

　　1997年至2006年间，曾锦春利用担任郴州市委副书记、市纪委书记的职务之便，单独或伙同其妻和子女等人收受贿赂及索贿共计人民币3151.84万元，其中曾锦春单独收受他人贿赂共计人民币2639.4万元，美元4.25万元。此外，曾锦春还有折合人民币共计952.72万元的巨额财产不能说明其合法来源。

　　类似曾锦春的纪委书记腐败案，并非个例。接受《瞭望》新闻周刊采访的多位人士认为，在监督机制不健全的情况下，近年来，有的纪委书记利用手中的特权，寻租乃至挟持公权为特权直接进入市场，化公权为私权，变公共资源为私利，已严重影响了纪委书记这一“党内包公”的形象。尽管纪委书记搞腐败只是少数，但其产生的危害远远大于普通官员腐败。对拥有“特权”的纪委书记，应建立起内部和横向监督机制，使其也在社会有效的监督范围之列。

　　权力监督者的“腐败效应”

　　纪委书记在我国纪检机构中是核心领导。在一般人心目中，纪委书记是正气、正直、正义、公平的象征。

　　但本刊记者调查发现，近年来有些地方纪委机关缺乏监督，纪委书记涉嫌腐化堕落、贪污受贿等方面的腐败案件时有发生——

　　据报道，湖南常德市原纪委书记彭晋镛、娄底市原纪委书记罗子光，因收受贿赂数十万元先后分别被判有期徒刑16年、11年；2007年4月23日，安徽省肥东县县委副书记、纪委书记姜振华因涉嫌受贿罪、巨额财产来源不明罪，被合肥市中级人民法院判处有期徒刑8年6个月，并没收个人财产8万元；重庆市沙坝区原纪委书记郑维因受贿罪，于2007年12月29日被法院判处13年有期徒刑……

　　受访专家认为，纪委书记作为纪检监察机关的“一把手”，如果不打击贪官污吏，反而带头搞腐败、干违法违纪的勾当，造成的社会负面影响，将具有明显的“放大效应”。

　　首先，权力监督者的腐败严重损害了党和政府的形象和公信力�！白魑�权力监督者的纪委书记，本身是在代表人民、代表党行使监督权，对其为政清廉的要求也应更加突出，标准应更高”，北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受本刊记者采访时表示，“如果纪委书记也成了腐败分子，就会比一般腐败官员对社会造成的影响还要恶劣，必然对党和政府在人民群众中的形象和公信力造成极大损害�！�

　　“纪委书记是专门负责纪检的官员，专查其他问题官员。他们也搞腐败，谁来监督其他腐败的官员呢？”北京市宣武区的一位市民对记者说，“纪委书记也搞腐败，产生的直接后果，是让公众丧失了对政府反腐败的信心�！�

　　其次，严重影响反腐进程，恶化官场生态环境。多位受访者认为，纪委书记搞腐败容易“上行下效”，带坏官场风气。腐败的纪委书记，不但监督别人时没有底气，而且也容易蜕变成为贪官的�；ど�，严重影响反腐进程。

　　本刊记者发现，近年来有的地方腐败严重，大案要案查不出结果，反腐败斗争深入不下去，重要原因之一就是纪委书记本身搞腐败。曾锦春所在的郴州市，出了个舞文弄墨的贪婪市委书记李大伦，出了个玩权、玩钱、玩女人的“三玩”副市长雷渊利，还出了个买官卖官、行贿受贿的宣传部长樊甲生，以及住房公积金管理中心主任李树彪等。这一窝贪官出现的原因，也许不能完全归咎于曾锦春这个腐败的纪委书记，但毕竟同曾锦春关系密切。

　　再有，严重破坏反腐体系，阻碍社会经济的发展。纪委书记对法律法规非常熟悉，深谙办案的套路、技巧，具有极强的反侦查能力和反审讯能力。所以落案的纪委书记现形，大多是意外的偶然因素使其暴露出来。比如2004年7月，齐齐哈尔市公安局原党委副书记、纪委书记王瑞被起诉，也是因为一个轰动社会的黑社会性质组织案发，才查出他是这个团伙黑恶组织的“�；ど　�。

　　“纪委书记知法犯法，他们对法律化、制度化、网络化的反腐败体系造成极大破坏”，国家行政学院政治学教研部龚维斌教授接受本刊记者采访时表示，“纪委书记把纪律监督权当成了牟取私利的工具，把一些反腐措施变成了个人敛财的法宝，将导致畸形的官场生态�！�

　　据报道，曾锦春为了打击报复那些不听“招呼”的人，对一些既不是党员干部、又没有公职的人也实施“双规”。另外，他不但充当“恶矿�；ど　�，还利用权力，对企业以“挂牌�；ぁ蔽�名，行收取“�；し选敝�实，搞得很多企业负责人无心生产，整天提心吊胆地打发日子。

　　监督篱笆为何扎不紧

　　在本刊调查中发现，目前对纪委书记监督的缺失，已经成为了党务监督和行政执法监督的软肋。如何加强对纪委书记的监督，避免监督者的监督权成为新的腐败源头，已经成为民主政治建设中的待破之题。

　　本刊记者查阅资料发现，《中国共产党党内监督条例(试行)》第六条规定，党的各级委员会有权对同级纪委的领导班子及其成员进行监督。第五条还规定，党内监督要与党外监督相结合。党的各级组织和党员领导干部，应当自觉接受并正确对待党和人民群众的监督。第十条还规定，党员有权“检举党的任何组织和任何党员违纪违法的事实，同消极腐败现象作斗争”。

　　“从理论上说，下级可监督上级，全党可监督中央，并且写入了党章和条例，但在实际操作中不可能做到”，李成言认为，“按目前情况，对于纪委书记的监督，除了地方党委、上级纪委敢监督外，没有一个同级的机构能监督。但是上级纪委平时很少接触下级纪委，存在信息不对称的情形，很难起到监督作用。而且，上级纪委和地方党委与下级纪委存在隶属关系，上级护短、不好拉下情面的事情也常有发生。在党委里，纪委书记一般就是常委，怎么监督？在这种体制下，纪委书记腐败绝非偶然�！�

　　在法律法规方面，“对纪委书记没有监督”，北京石油化工学院人文社科学院杨钟红副教授对本刊记者说，“目前宪法只规定地方人大对‘一府两院’的监督。2007年1月1日起施行的《监督法》也回避了对党委及纪委的监督�！�

　　龚维斌教授表示，“在现行的反腐败体系中，纪委书记处于关键和核心地位。因此，从所处的领导地位上讲，作为平级的检察机关也难以对纪委书记进行有效的监督，其他机关更难以对纪委书记进行有效监督。纪委的地位、与同级党委的关系以及对纪委的监督问题，需要认真研究并加以解决�！�

　　“纪委书记难被平级机关和群众监督，还在于纪委书记有‘双规’特权”，云南省一位县委书记曾对本刊记者坦率地发表了自己的观点，“按照规定，纪委有权‘责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题作出解释和说明’。但在实际操作中，双规对象没有界线，这并不局限于党员。也就是说，纪委书记主导的‘双规’，只要愿意，就可能落到任何人的头上。于是，一个设计中的‘反腐利器’，极有可能变成有的纪委书记权力腐败和牟取私利的工具�！�

　　让公众权利来制约权力

　　实践证明，如果反腐仅停留在把腐败纪委书记拉下马，给予惩处，而不改革或完善基本制度，那么拉下再多的腐败纪委书记，也不会从根本上解决问题。

　　受访专家认为，纪委书记落马的这些案例，为预防权力监督者腐败提供了一个人性的范本——不用制度制衡权力，注定只能走上寄望于“自律”的神话。应该将重点放在事先预防的环节上，对纪委书记的权力进行有效监控。

　　“要解决纪委书记权力监督的问题，需要抓住正确行使权力这个关键”，李成言建议，“首先，纪委书记的权力必须规范行使，纪委行使权力时要依照党纪国法，特别是对于‘双规’这种组织措施的行使，应当经过一定的程序和拥有相应的证据。其次，要规范平级的横向监督与制约。纪委书记作为反腐官员，能否从制度上落实检察机关对其监督的机制，在制度上落实新闻媒体对其实施监督的机制，以及地方党委和人大的监督权力与机制�！�

　　“对地方纪委进行有效监督应该双管齐下，在建立健全内部监督机制的同时，还应重视党外监督，一方面减少权力腐败的发生几率，另一方面促进内部监督的透明化、制度化与规范化�！北本┲惺⒙墒κ挛袼�杜立元律师接受本刊记者采访时建议，“首先，加强群众的舆论监督是对纪委有效监督的一个重要手段。其次，应当通过人大机关对(同级)纪委进行相应监督。虽然我国法律只明确了人大对政府、法院和检察院“一府两院”具有监督的权力，但根据《宪法》《人大组织法》和《党章》的有关规定，地方纪委必须遵守宪法和法律、必须在宪法和法律的范围内活动。在我国，各级人大及其常委会对宪法和法律的实施享有监督权，因此，人大机关应当对地方纪委的工作进行有效监督�！�

　　“要使对权力的监督、制约能够更加充分有效，尤其使监督的力量不仅作用于事后，而且能前移至事中事前。现在的监督都是事后监督，都是对结果的监督，但对过程的监督才是最重要的”，南开大学博士生导师齐善鸿教授接受本刊记者采访时认为，“在我国反腐败斗争严峻的形势下，应把反腐部门作为一个特别机构进行管理。一是推进纪委领导体制改革，实行垂直管理；二是推进舆论横向监督。对地方纪委实行中纪委垂直管理，是给纪委书记反腐败减少干扰；加强横向社会监督，将包括新闻舆论在内的监督力量纳入到纪委书记权力监督的体系中来，是让纪委书记的权力得到有效监督�！�

　　政协北京市十届委员会副秘书长、中国民主建国会北京市委员会副主任委员曾广宇对本刊记者说，“由于上级纪委掌握着特殊的资源和权力，对下一级纪检干部的选拔、任用、监督、评价和任免以及日常的教育也是必不可少的环节�！�

　　多位受访者都认为，反腐败不仅需要权力之间的相互制约，更需要拓展公开的社会性监督渠道。只有做好舆论监督、民众参与式监督等“体制外”监督，才是减少纪委书记腐败和完善反腐系统工程的有效途径。